樓市話山論見：住房市場(chǎng)發(fā)達(dá)地區(qū)或可優(yōu)先開征房地產(chǎn)稅

有觀點(diǎn)認(rèn)為，像上海、深圳這類超級(jí)城市所做的嚴(yán)厲樓市調(diào)控，抑制樓市投機(jī)炒作行為，直接目的都是以時(shí)間換空間，為后續(xù)出臺(tái)房地產(chǎn)稅做準(zhǔn)備。1月21日，上海樓市新政出爐，要求“明確嚴(yán)格執(zhí)行住房限購政策。對(duì)夫妻離異3年內(nèi)購買商品住房的，其擁有住房套數(shù)按離異前家庭總套數(shù)計(jì)算”、 將個(gè)人對(duì)外銷售住房增值稅征免年限從2年提高至5年等，被認(rèn)為是上海史上最嚴(yán)調(diào)控政策。深圳更是在5天內(nèi)3次“打假”，整治樓市亂象，進(jìn)行房產(chǎn)調(diào)控。

房地產(chǎn)稅再次成為輿論關(guān)注的話題。“將來房地產(chǎn)稅是作為地方政府的主稅種，是否開征與地方財(cái)政收支有關(guān)，與該城市是否為特大城市沒有關(guān)系。房地產(chǎn)稅對(duì)所有城市的作用都是一樣的?！敝袊?guó)人民大學(xué)國(guó)發(fā)院城市與房地產(chǎn)研究中心主任況偉大在接受時(shí)代周報(bào)記者專訪時(shí)表示。自2013年十八屆三中全會(huì)提出“加快房地產(chǎn)稅立法，并適時(shí)推進(jìn)改革”，房地產(chǎn)稅何時(shí)開征成為全民關(guān)注的熱點(diǎn)話題。至今七年多，房地產(chǎn)稅依然未落地。

2020年5月18日，中央提出“穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”。同年12月23日，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表《建立現(xiàn)代財(cái)稅體制》一文，表示要“健全以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為主體的直接稅體系，逐步提高其占稅收收入比重”。并在談及備受關(guān)注的房地產(chǎn)稅時(shí)提到：按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法?！皬摹€(wěn)妥推進(jìn)’到‘積極穩(wěn)妥推進(jìn)’意味著不能搞一刀切，房地產(chǎn)稅要因地制宜，同時(shí)具備條件的地區(qū)要積極推進(jìn)。”況偉大說道。

況偉大，中國(guó)人民大學(xué)商學(xué)院財(cái)務(wù)與金融系教授，博士生導(dǎo)師，賓夕法尼亞大學(xué)沃頓商學(xué)院高級(jí)訪問學(xué)者，國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院城市與房地產(chǎn)研究中心主任，中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)城市公共經(jīng)濟(jì)與政策專業(yè)委員會(huì)副主任，2011年入選教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃” ，研究領(lǐng)域包括房地產(chǎn)金融、房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)和城市經(jīng)濟(jì)。

住房市場(chǎng)發(fā)達(dá)地區(qū)可優(yōu)先開征

2011年1月27日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，上海和重慶分別成為征收房產(chǎn)稅的試點(diǎn)城市。你認(rèn)為這兩個(gè)城市在推行個(gè)人住房保有環(huán)節(jié)征收房產(chǎn)稅效果如何，是否達(dá)到當(dāng)初設(shè)定的試點(diǎn)作用？為何會(huì)出現(xiàn)這樣的結(jié)果？上海是對(duì)增量住房試點(diǎn)，重慶是對(duì)存量和增量住房試點(diǎn)，嘗試了不同稅基、不同差別稅率對(duì)房?jī)r(jià)和房產(chǎn)稅收的影響。兩地基本實(shí)現(xiàn)了試點(diǎn)目的，但尚未體現(xiàn)出房產(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)和地方稅收的效果。

從作用來看，這兩地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊駷槿珖?guó)開征房地產(chǎn)稅打下基礎(chǔ)？房產(chǎn)稅征收對(duì)象僅包含房產(chǎn)，房地產(chǎn)稅則包含房產(chǎn)和土地。上海和重慶是在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、不同住房市場(chǎng)的試點(diǎn)，結(jié)合人均住房面積和房?jī)r(jià)，對(duì)存量和增量住房征稅，實(shí)施差別稅率，達(dá)到了試點(diǎn)的目的，為全國(guó)開征房地產(chǎn)稅打下基礎(chǔ)，提供了經(jīng)驗(yàn)。

劉昆撰寫的文章是針對(duì)“十四五”規(guī)劃提出的。這是否意味，在2025年前有可能會(huì)出臺(tái)房地產(chǎn)稅？“十四五”是最好的開征時(shí)機(jī)嗎，為什么？房地產(chǎn)稅最佳開征時(shí)機(jī)與是否是“十四五”沒有關(guān)系，但與不同城市城市化水平、土地財(cái)政、住房市場(chǎng)相關(guān)。對(duì)于城市化率較高、土地收入占比較低、住房市場(chǎng)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，可以優(yōu)先開征房地產(chǎn)稅。

制定免征額更公平合理

自2013年十八屆三中全會(huì)提出“加快房地產(chǎn)稅立法，并適時(shí)推進(jìn)改革”，至今已七年多。房地產(chǎn)稅法為何難出臺(tái)？現(xiàn)在推行房地產(chǎn)稅最大障礙是什么？房地產(chǎn)稅難出臺(tái)是由于涉及面很廣，不僅涉及到中央和地方關(guān)系、分稅制以及中國(guó)稅收制度改革，還涉及土地財(cái)政與房產(chǎn)稅關(guān)系、居民稅收負(fù)擔(dān)和征管成本。最大的障礙在于是否增加了居民稅負(fù)，從而增加了征管成本。

按目前的趨勢(shì)，你認(rèn)為，房地產(chǎn)稅是以統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記平臺(tái)為基礎(chǔ)，制定不動(dòng)產(chǎn)稅法案，將房屋作為不動(dòng)產(chǎn)的一部分納入其中，還是直接制定房地產(chǎn)稅？為便于厘清不同稅種之間的關(guān)系，應(yīng)該統(tǒng)一稅負(fù)，以統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記平臺(tái)為基礎(chǔ)，制定不動(dòng)產(chǎn)稅法案比較好。

征稅范圍、稅率、免征標(biāo)準(zhǔn)，是房地產(chǎn)稅法立法制度設(shè)計(jì)的重中之重。在你看來，多少稅率較為合適？應(yīng)該全國(guó)統(tǒng)一，還是分城分策？是否有需要設(shè)定免征額？該如何設(shè)定免征額？從理論上講，房地產(chǎn)稅屬于財(cái)產(chǎn)稅，對(duì)所有的房產(chǎn)都需要開征房地產(chǎn)稅，但可以對(duì)不同數(shù)量的房產(chǎn)開征實(shí)行差別稅率。此外，中央政府可制定基準(zhǔn)稅率，各地因地制宜地在一定幅度內(nèi)上下浮動(dòng)。中國(guó)房地產(chǎn)稅的稅率上限一般不太會(huì)超過2%。

免征標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)對(duì)特殊房產(chǎn)和特殊人群，不應(yīng)針對(duì)人均面積免征。因?yàn)橄嗤庹髅娣e的房產(chǎn)，在市中心的價(jià)值和市郊的價(jià)值差異巨大，沒有體現(xiàn)出房地產(chǎn)稅對(duì)居民財(cái)產(chǎn)的調(diào)節(jié)作用。

制定免征額比制定免征人均住房面積更加公平合理。免征額要根據(jù)中低收入者的負(fù)擔(dān)能力設(shè)定。

目前的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅、印花稅等涉及到房地產(chǎn)的交易環(huán)節(jié)。如果在保有環(huán)節(jié)征收房地產(chǎn)稅，是否會(huì)造成重復(fù)征稅的情況？未來是否會(huì)整合相關(guān)稅種以及合理降低房地產(chǎn)在建設(shè)交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)？在交易環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)征稅的目的是不同的，交易環(huán)節(jié)征稅是促進(jìn)交易或打擊投機(jī)炒作等交易行為，而保有環(huán)節(jié)征稅是調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)存量，二者不是重復(fù)征稅，不可合并。但可根據(jù)居民稅收負(fù)擔(dān)能力，調(diào)節(jié)稅基和稅率。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，土地出讓金和房地產(chǎn)稅之間可能存在重復(fù)征稅的問題。你如何看？應(yīng)該如何協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系？必須指出的是，土地出讓金和房地產(chǎn)稅不是重復(fù)征稅。前者是地租，是土地使用權(quán)價(jià)格，后者是對(duì)房產(chǎn)征稅，屬于兩種不同性質(zhì)的收入。

但鑒于城市土地屬于地方政府所有，形式上土地租金屬于地方政府所有，給非專業(yè)人士造成了重復(fù)征稅的錯(cuò)覺。鑒于土地出讓金和房地產(chǎn)稅主要用于地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)支出，二者有相互替代作用，當(dāng)某地土地出讓金枯竭時(shí)，可以考慮開征房地產(chǎn)稅。

房?jī)r(jià)抑制作用有限

很多人都將房地產(chǎn)稅看作抑制房?jī)r(jià)的有效手段。但你曾研究發(fā)現(xiàn)，若不考慮房地產(chǎn)稅開征與住房所有者特征的相互作用，開征房地產(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)的抑制作用有限？為何會(huì)這么認(rèn)為？房地產(chǎn)稅是國(guó)外地方政府的主稅種，會(huì)根據(jù)地方公共支出確定房地產(chǎn)稅的計(jì)稅條件。

根據(jù)國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，房地產(chǎn)稅具有流轉(zhuǎn)稅（exercise tax）、受益稅（benefit tax）和資本稅（capital tax）作用，但房地產(chǎn)稅主要具有受益稅作用，是豐富和增加地方收益的主稅種，滿足地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，而非流轉(zhuǎn)稅和資本稅致力于降低房?jī)r(jià)。

據(jù)此，中國(guó)房地產(chǎn)稅率的上限一般不太會(huì)超過2%，盡管開征房地產(chǎn)稅能降低房?jī)r(jià)，但房?jī)r(jià)下降幅度有限，對(duì)穩(wěn)房?jī)r(jià)作用有限。

2018年，時(shí)任財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌總結(jié)房地產(chǎn)稅的作用時(shí)表示：“房地產(chǎn)稅主要是調(diào)節(jié)收入分配，特別是個(gè)人財(cái)富的集聚，起到促進(jìn)社會(huì)公平的作用。同時(shí)籌集財(cái)政收入，用來滿足政府提供公共服務(wù)的需求。”房地產(chǎn)稅出臺(tái)是否真正能夠調(diào)節(jié)收入分配？為什么？根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，房產(chǎn)是居民的主要財(cái)產(chǎn)，占73%左右，所以開征房地產(chǎn)稅可以調(diào)節(jié)居民收入分配。

一般認(rèn)為，未來的房地產(chǎn)稅會(huì)將房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅及土地增值稅三種稅合并在一起征收。雖然房地產(chǎn)稅的主要作用籌集財(cái)政收入，但土地出讓金是一次性收入，而房地產(chǎn)稅是持有期征收，這樣在短時(shí)間內(nèi)是否會(huì)對(duì)地方財(cái)政產(chǎn)生沖擊，尤其是在疫情影響之下？中國(guó)稅收制度改革的前提是保證地方稅收穩(wěn)定，主要是優(yōu)化結(jié)構(gòu)，優(yōu)化稅種和稅率。稅收結(jié)構(gòu)和稅種調(diào)整不會(huì)對(duì)地方財(cái)政產(chǎn)生沖擊。開征房地產(chǎn)稅亦不會(huì)對(duì)地方財(cái)政產(chǎn)生沖擊。此外，房產(chǎn)稅與城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅不同，前者是對(duì)保有環(huán)節(jié)征稅，后兩者是對(duì)交易環(huán)節(jié)征稅，作用不同，不宜將三者合并。

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